Die Sicherheitspolitik der EU auf dem Balkan am ScheidewegDas Pulverfass im Südosten Europas steht weiterhin unter latenter Explosionsgefahr und die Region weist trotz starker internationaler Präsenz Eskalationspotential auf. Schon Jugoslawien, das auf seinem Territorium mehr als zwanzig Nationalitäten vereinigte, musste seit seiner Entstehung gewaltige ethnische, soziale und ökonomische Spannungen aushalten. Der Tod Titos leitete einen Staatszerfallsprozess und eine Fragmentierung der Region ein, die bis heute noch nicht abgeschlossen sind. Die neunziger Jahre prägten ethnopolitische Konflikte, die in gewaltsamen Auseinandersetzungen mündeten und heute als grausamster Konflikt auf europäischem Territorium seit dem 2. Weltkrieg bezeichnet werden. Der Traum vom Großserbentum und die darauf folgende serbische Aggression unter der Führung von Slobodan Milosevics führten zu Völkermord und u.a. zur Entstehung neuer Staaten: Slowenien, Kroatien, Bosnien- Herzegowina und Mazedonien. Doch die Fragmentierung der Region ist noch nicht abgeschlossen und noch in diesem Jahr stehen die Unabhängigkeit Kosovos, sowie die Sezession Montenegros von Serbien zur Verhandlung und es ist nicht unwahrscheinlich, dass der westliche Balkan gegen Ende des Jahres zwei Staaten mehr zählt. Trotzdem gliedert sich die Region stärker in den Integrationsprozess der Europäischen Gemeinschaft ein, was in einem Widerspruch zur fortschreitenden Fragmentierung steht, aber gleichzeitig der einzige Weg zur einer friedlichen Lösung in der Region zu sein scheint. Die Entwicklung des westlichen Balkans soll anhand der Konflikte Serbien-Montenegro und Kosovo mit Fokus auf die Rolle der EU unter Berücksichtigung der internen Spannungen diskutiert werden.
DIE EINFLUSSNAHME DER EUROPÄISCHEN UNION AUF DEM WESTLICHEN BALKAN
Die internationale Gemeinschaft, unter ihnen die EU, übt einen starken Einfluss auf den Balkan aus, welcher die Region stabilisieren soll. Durch externen Druck werden Reformen angestoßen, die Spannungen lösen und den Balkan der Europäischen Union annähern sollen. Die Zukunft des Balkans liegt in der Europäischen Union, doch der Weg in die Gemeinschaft ist lang und offen, denn eine Roadmap, die gezielte Schritte und Reformen bis zu Beitritt festlegt, gibt es nicht. Die Stabilisierungspolitik der internationalen Akteure ist stark umstritten und soll ein Fokus der heutigen Diskussion sein.
Die Instrumente externer Einflussnahme sind die politische Konditionalität und die Förderung regionaler Kooperation. Das Instrument der politischen Konditionalität charakterisiert sich durch die Bindung finanzieller Hilfen an die strikte Erfüllung politischer und ökonomischer Auflagen. Die Konditionierung von Hilfsmaßnahmen soll Regime zu politischen Handlungen bewegen, die sie sonst nicht in den Angriff nehmen würden. Diese Auflagen können wirtschaftlicher, politischer oder sozialer Natur sein und verfolgen das Ziel Staaten, die sich im Transformationsprozess befinden, zur Festigung demokratischer Strukturen zu bewegen und bereits demokratische Staaten zur Wahrung der Demokratie zu verpflichten.
Der Sinn hinter der Förderung regionaler Kooperation beruht auf der These, dass Staaten, die wirtschaftlich miteinander kooperieren seltener Kriege miteinander führen. Dies ist durch die daraus folgende eingeschränkte Handlungsfreiheit bedingt, da durch vermehrte Kooperation das Abhängigkeitsverhältnis der Akteure wächst. Regionale Kooperation verfolgt somit zwei Ziele: zum einen fördert sie den Handel und sorgt somit für wirtschaftliche Konsolidierung durch Wirtschaftswachstum und zum anderen schafft sie Vertrauen durch Sicherheit, da sie das Verhalten der Akteure kalkulierbar macht.
Die in Aussicht gestellte Beitrittsperspektive zur Europäischen Union bewirkte kombiniert mit dem Einsatz dieser Instrumente einen Reformschub in der Balkanregion, so dass der Beitritt zwar noch in weiter Ferne steht, jedoch näher rückt. Kroatien gehört zu den Kandidatenländern, die einen Bescheid zur Aufnahme der Verhandlungen warten, um über das ob und wie zur Vollmitgliedschaft zu entscheiden. Albanien, Bosnien, Mazedonien, Serbien-Montenegro und Kosovo sind potenzielle Kandidatenländer mit erheblicher Abstufung. Mazedonien verfügt über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA), Albanien wartet auf die Fortführung der Verhandlungen, während Bosnien-Herzegowina und Serbien- Montenegro auf den Beginn der Verhandlungen zum SAA warten. Die europäische Kommission sprach sich im Oktober/November 2005 für eine Höherstufung aller Länder im EU- Annäherungsprozess aus, obwohl recht kritische Einschätzungen der tatsächlich erzielten Fortschritte vorliegen. Diese auffällige Häufung positiver Empfehlungen der Kommission kann auf die zunehmende Erweiterungsmüdigkeit der EU zurückgeführt werden und ist ein Versuch des Entgegenwirkens, um die Hoffnungen der Region nicht zu zerstören. Die EU befindet sich in der tiefsten Krise ihrer Geschichte. Viele glauben, die Erweiterung müsste solange aufgeschoben werden bis sich die Mitgliedsländer der EU in fundamentalen Fragen um die Zukunft der Gemeinschaft geeinigt haben.
Die durch Referenden in den Niederlanden und Frankreich abgelehnte europäische Verfassung könnte ein Ausdruck der Ablehnung der Erweiterungsschritte sein und die Empirie bestätigt diese Annahme. Kein Mitgliedsstaat der EU unterstützt die Erweiterung der EU um den westlichen Balkan mit mehr als 40% und Stimmen aus der Politik äußern sich kritisch zum Beitritt der Länder des westlichen Balkans. Angela Merkel sprach sich im Juni für eine Verlangsamung des Erweiterungsprozesses aus, nachdem Kroatien beigetreten sei. In Frankreich spricht Sarkozy von einer Pause und Chirac bemerkt, dass es ohne Verfassung es keine legale Basis für die Integration neuer Beitrittskandidaten gibt. Jedoch ist die Aussicht auf einen Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft das bisher wirksamste Verhandlungsinstrument der internationalen Gemeinschaft, um den Reformprozess auf dem Balkan voranzubringen.
Kann sich die EU zurückziehen und nur eine privilegierte Partnerschaft auf dem Balkan in Aussicht stellen und ein schwarzes Loch inmitten der Union zulassen? Inwiefern würde die Abkehr von der Beitrittsperspektive die Stabilität auf dem Balkan beeinflussen? Welche Strategie sollte verfolgt werden, um Stabilität innerhalb der Europäischen Union und in der Region des westlichen Balkans zu gewährleisten?
HEUTE „SOLANIEN“ – MORGEN GRENZT SERBIEN AN MONTENEGRO
Serbien und Montenegro werden sich voraussichtlich Ende 2006 trennen, obwohl die EU weiterhin auf einen Gesamtstaat drängt. Montenegro nutzt das im Belgrader Abkommen gewährte Recht auf ein Referendum, das wahrscheinlich positiv entschieden wird und die Abspaltung legalisiert. Doch es herrscht kein Konsens unter den Montenegrinern, da viele von ihnen in Serbien leben und arbeiten und somit eine lose Union der beiden Staaten bevorzugen. Sollte die erforderliche Mehrheit nicht erreicht werden, wird eine Union zweier unabhängiger Staaten entstehen, für deren Ausgestaltung noch keine genauen Pläne vorliegen. Ein Plan ist jedoch dringend notwendig, da das momentane Staatenkonstrukt keine stabile Lösung für die Zukunft darstellt. Die Staatenunion Serbien & Montenegro, die auf Druck der EU durch das Belgrader Abkommen im Jahre 2002 geschaffen wurde, weist ein erhebliches Funktionalitäts- und Legitimitätsdefizit auf, die den Reformprozess der beiden Nationen lähmen. Schwache Kompetenzen der gemeinsamen zentralen Institutionen, ein hohes Verwaltungsaufkommen verhinderten eine zügige Umsetzung des Abkommens auf politischer Ebene und die von Serbien unabhängige Wirtschafts- und Fiskalpolitik Montenegros erschwerten die Harmonisierung des Wirtschaftsraumes.
Die Desintegration Montenegros begann bereits im Jahre 1997, als Montenegro eigene Zollämter an den Grenzen einrichtete, die Geldtransfers mit Serbien abbrach und Visa zur Einreise verlangte. Als Milosevic 1999 die föderale Verfassung änderte, wurden die Proteste aus Montenegro lauter und die Schritte in Richtung Unabhängigkeit zügiger. Die internationale Gemeinschaft unterstütze die Politik Podgoricas und genehmigte die Einführung der deutschen Mark als alleiniges Zahlungsmittel, da sie die Opposition in Serbien unterstützen wollte. Zur Zeit der Spannungen im Kosovo stellte sich Montenegro, unter Djunkanovic, öffentlich gegen Milosevic. Das Hauptinteresse der internationalen Gemeinschaft zu diesem Zeitpunkt war, die „Anti-Milosevic- Allianz“ zu unterstützen und Montenegro vor einem Überfall Milosevics zu schützen. So wurde Montenegro von vielen Sanktionen gegen die Bundesrepublik Jugoslawien ausgenommen und mit finanziellen und diplomatischen Mitteln unterstützt. Man glaubte, dass sich die Beziehungen zwischen Belgrad und Podgorica nach Milosevics Entmachtung wieder verbessern würden. Dukanovic läutete die ökonomische Desintegration der Region ein und die finanzielle Hilfe von Seiten der EU und den USA subventionierte die hoch ineffiziente, montenegrinische Wirtschaft. Die innere ökonomische Stabilität Montenegros spielte zu diesem Zeitpunkt für die internationale Gemeinschaft, unter ihnen die EU, eine untergeordnete Rolle. Es wurde nicht genügend Druck auf die Region ausgeübt, ihre rhetorischen Reformbemühungen Wirklichkeit werden zu lassen und ihr marodes wirtschaftliches System zu erneuern.
Mit dem Sturz Milosevics im Jahre 2000 war die Gefahr, die für Instabilität in der Region stand, gebannt. Das Interesse der EU in Bezug auf Serbien& Montenegro änderte sich und die externen Stabilitätsbemühungen setzten auf eine Integration der Region. Montenegro war in den Vorbereitungen für ein Referendum, dessen positiver Ausgang Montenegro zu einem souveränen Staat machen sollte. Die Verhandlungen über eine Neufassung der Beziehungen waren in vollem Gange als die EU sich aus folgenden Beweggründen für einen gemeinsamen Staat einsetzte: Würde die Föderation Serbien und Montenegro bestehen bleiben, wäre es ein Rückschlag für die angestrebte Sezession des Kosovos. Denn nach der Meinung der Sezessionsbefürworter würde eine Abspaltung Podgoricas das Recht der Selbstbestimmung auch für das Kosovo gelten. Die EU fühlte sich gedrängt, schneller über den Status des Kosovos entscheiden zu müssen. Zudem wurden Dominoeffekte auf die Region befürchtet, so dass separatistischer Druck der Republika Srpska, der serbisch kontrollierten Entität in Bosnien- Herzegowina, zunehmen könnte, sowie Abspaltungsbemühungen in Mazedonien an Boden gewinnen könnten. Weitere Zweifel waren, dass die montenegrinische Gesellschaft in sich zur Unabhängigkeitsfrage stark gespalten war und Montenegro mit seinen 650.000 Einwohnern zu klein und arm sei, um als Staat bestehen zu können. Unter der Leitung von Javier Solana, Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, wurden am 24.12. 2001 Expertengespräche unter der Anwesenheit von Beobachtern der Europäischen Union in Belgrad, aufgenommen, die im Belgrader Abkommen mündeten. Zu diesem Zeitpunkt war klar, dass ihr Ergebnis, die Beibehaltung des Bundesstaates, von Anfang an fest stand. Man griff zu harten Druckmitteln. So wurden Podgorica finanzielle Konsequenzen angedroht und betont, dass eine Trennung von Serbien zu einer stark verlangsamten Aufnahme in die EU führen würde. Das Belgrader Abkommen wurde verabschiedet und nun, vier Jahre später, wird sich Montenegro voraussichtlich dennoch abspalten.
Ob, der starke Eingriff der EU zur Stabilität in der Region beitrug oder die Stabilisierung der Region durch eine Verlangsamung des Reformprozesses verzögert wurde, sei hier zur Diskussion gestellt. Welche Strategie zur Stabilisierung Serbien – Montenegros hätte die EU verfolgen sollen? Welche Position sollte die EU zukünftig gegenüber Serbien- Montenegro einnehmen?
DIE KOSOVOFRAGE WIRD 2006 BEANTWORTET
In diesem Jahr wird über den zukünftigen Status des Kosovos entschieden. Die Verhandlungen wurden bereits Ende 2005 unter Leitung UN- envoy Mertti Ahtisaari aufgenommen, nachdem die Region jahrelang in der Ungewissheit um ihren zukünftigen Status ausharren musste.
Seit den achtziger Jahren herrschen angespannte Beziehungen zwischen Kosovo und Serbien, die sich von Provokationen bis hin zur extremen Anwendung von Gewalt äußern. Die anhaltenden Unruhen und Gewaltausbrüche veranlasste die NATO militärisch zu intervenieren, nachdem der Vertrag von Ramboulliet durch die starke militärische Offensive Milosevics im Jahre 1999 gebrochen wurde. Die Luftangriffe der NATO, die ohne Unterstützung der UN durchgeführt wurden, trafen hauptsächlich strategische Ziele in Jugoslawien, aber führten zu verstärkten Vertreibungen und gewaltsamen Handlungen der jugoslawischen Armee gegenüber Kosovoalbanern. Die serbische Bevölkerung, sowie Roma wurden im Gegenzug Ziel gewaltsamer Handlungen der albanischen Seite. Die weitere Eskalation des Konfliktes konnte jedoch vorerst durch das internationale Engagement verhindert werden, das im Jahre 2000 in einem UN Protektorat mündete. (mehr Hintergrundwissen bitte der Literatur entnehmen.) Die Formel „Standards before Status“ kennzeichnete die Politik der internationalen Gemeinschaft seit Beginn der UN- Mission UNMIK, die seitdem versucht die Region mittels State-Building-Maßnahmen und Demokratisierung zu stabilisieren. Die Transformation des Konfliktes bis hin zur friedlichen Konfliktaustragung gestaltete sich jedoch als schwierig, da keine konkrete Zielvorstellung vorlag. Die Ungewissheit über den zukünftigen Status könnte auch Grund für den erneuten Ausbruch gewaltsamer Handlungen im Jahre 2004 sein, als ethnische Albaner sich im Norden des Kosovos gewaltsam gegen ihre serbischen Nachbarn und die internationale Verwaltung wandten.
Obwohl UNMIK erfolgreich einen Prozess der ökonomischen Rekonstruktion anstoßen konnte und ein Mindestmaß an politischer Stabilität gewährleistet hat, wird die Mission stark aufgrund fehlender Legitimität, organisatorischer Kohäsion, institutioneller Kapazität und der Abwesenheit konkreter Ziele kritisiert. Ein kritischer Report des Botschafters Kai Eide im Jahre 2004 sprach sich für die Veränderung der Strategie im Kosovo aus und forderte „ more dynamic standards policy with achievable priorities reflecting the most urgent needs, including those for the future status.“ Zudem befürwortete er einen schnelleren Kompetenztransfer, provisorische Institutionen und ein systematisches capacity building. Dieser Report veränderte den Diskurs der internationalen Gemeinschaft über die Gegenwart und Zukunft des Kosovos und kam ins Rollen, so dass die Final Status Talks im Jahre 2005 beginnen konnten und bereits über eine Exit-Strategie diskutiert wird.
Der Ausgang der Verhandlung ist ungewiss und die Positionen der beiden Opponenten starr. Die Kosovoalbaner, die 90% der Bevölkerung ausmachen, fordern kompromisslos die Unabhängigkeit und akzeptieren auch mehrheitlich die internationale Präsenz in der Region, während die Kosovoserben die Lösung bevorzugen, in der Kosovo eine Provinz Serbiens mit weit reichenden Autonomierechten bleibt. Sie fürchten erneute Übergriffe der Kosovoalbaner auf Serben und serbische Kulturstätten und eine Verletzung der Menschenrechte. Serbien selber weiß, dass die Unabhängigkeit Kosovos früher oder später nicht mehr aufzuhalten ist, aber vertritt eine Position, die das Kosovo nicht aufgeben will. Dies ist besonders vor dem Hintergrund der anstehenden Wahlen im Oktober 2006 zu betrachten. Premierminister Kostunica operiert mit der Formel „ more than autonomy, less than independance“ und erhofft sich durch Kooperation einen strategischen Vorteil bei den Verhandlungen zum SAA. Weitere Argumente sind, dass Kosovo zu instabil ist, um unabhänig von Serbien zu bestehen; eine Auffassung, die auch andere europäische Staaten teilen. Eine institutionelle Verbindung mit Serbien wäre für Kosovo unakzeptabel. Im Kosovo steht zur Zeit nicht fest, wer die Verhandlungen nach dem Tod des Präsidenten Rugova leiten wird und die Hoffnung der internationalen Gemeinschaft einen Verhandlungspartner mit moderater Einstellung zu bekommen ist groß, denn die Gefahr, dass radikale Kräfte stärker werden besteht.
Auch die internationale Gemeinschaft ist in sich gespalten und die Präferenzen für den Final Status sind nicht einheitlich. Die USA legen besonderes Gewicht auf den Schutz der serbischen Minderheit und eine starke Dezentralisierung und Stärkung der lokalen Ebene. Russland unterstützt die Institutionalisierung von starken Verbindungen zwischen Belgrad und Pristina. Tschechien hingegen vertritt eine extreme Position und spricht sich für eine Aufteilung Kosovos entlang ethnischer Linien aus. Slowenien steht für volle Unabhängigkeit, während Spanien, Italien und Griechenland Bedenken äußern, den Kosovo in die volle Unabhängigkeit zu entlassen. Zur Diskussion stehen ebenfalls die zukünftigen Rollen der NATO und der EU in der Region. Eine Strategie meint, die EU- Übernahme der Bosnien Mission könnte als Modell für den Kosovo dienen. Ob das Instrument der Konditionalität der EU stark genug ist, die Region zu stabilisieren sei in Frage gestellt, da der EU-Beitritt des Kosovo noch in weiter Ferne ist. Hat die EU die benötigten Kapazitäten eine zweite Mission zu leiten und ist ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik so einheitlich, dass sie als Akteur einen großen Teil der Verantwortung übernehmen können? Welche Strategie sollte die EU vor dem Hintergrund der Erweiterungsmüdigkeit einschlagen? Wie ist die „neue“ Friedenspolitik der EU zu bewerten? Kann man von einer Militarisierung und einer Abkehr vom Frieden mit friedlichen Mitteln sprechen?
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